Ein Jahr nach Einführung der bundeseinheitlichen Mantelverordnung stößt insbesondere die Ersatzbaustoffverordnung (EBV) auf große Unsicherheiten bei der Umsetzung und verursacht Mehrkosten und einen hohen bürokratischen Aufwand.
Allein ein Blick auf die unglaubliche Menge von rund 220 Mio. Tonnen mineralischer Abfälle (Stand 2020) zeigt, dass eine Verordnung notwendig ist, um den mengenmäßig größten Abfallstrom in Deutschland besser zu verwerten und Ressourcen zu schonen. Etwa 198 Mio. Tonnen dieser Abfälle setzen sich aus Bau- und Abbruchabfällen zusammen. 15 Jahre lang wurde die Verordnung vorbereitet, um die Kreislaufwirtschaft am Bau zu fördern, den Einsatz von mineralischen Ersatzbaustoffen (MEB) zu erhöhen und die Umweltbelastung durch Deponien zu reduzieren.
Die Mantelverordnung im Überblick
Die Mantelverordnung, die am 1. August 2023 in Kraft getreten ist, hat weitreichende Änderungen für den Tiefund Straßenbau mit sich gebracht. Sie regelt erstmals bundeseinheitlich die Herstellung und den Einsatz von mineralischen Ersatzbaustoffen. Im Prinzip ist die Mantelverordnung ein Verordnungspaket, dessen Kern die Ersatzbaustoffverordnung (EBV) ist:
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Neuschaffung der Ersatzbaustoffverordnung (EBV): Diese Verordnung regelt die Verwendung von Ersatzbaustoffen, also recycelten Materialien, im Bauwesen. Ziel ist es, die Nutzung natürlicher Ressourcen zu minimieren und die Recyclingquoten zu erhöhen.
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Neufassung der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BbodSchV): Diese Verordnung legt die Anforderungen an die nachhaltige Sicherung und Wiederherstellung der Bodenfunktionen fest. Sie umfasst Regelungen zum Auf- und Einbringen von Materialien sowie Maßnahmen zum Schutz vor Erosion und zur bodenkundlichen Baubegleitung.
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Änderung der Deponieverordnung (DepV) und Gewerbeabfallverordnung (GewAbfV) wird dahingehend ergänzt, dass bestimmte nach EBV güteüberwachte Ersatzbaustoffe ohne zusätzliche Untersuchungen deponiert werden dürfen.
Zu den typischen Recyclingbaustoffen gehören:
- Betonrecyclingmaterial: Aus abgebrochenem Beton gewonnen und als Zuschlagstoff für neuen Beton oder im Straßenbau verwendet.
- Ziegelrecyclingmaterial: Aus alten Ziegeln gewonnen und für neue Bauprojekte oder als Schotter genutzt.
- Asphaltrecyclingmaterial: Aus abgefrästem Asphalt gewonnen und für neue Asphaltmischungen verwendet.
- Bauschutt: Gemischte mineralische Abfälle, die nach Aufbereitung als Füllmaterial oder im Straßenbau eingesetzt werden.
Probleme bei der Umsetzung der Ersatzbaustoffverordnung
Was sich auf dem Papier vorbildlich und zukunftsweisend anhört, scheitert momentan noch in der Realität auf vielen Ebenen. Eine aktuelle Umfrage von vier Bau- und Recyclingverbänden (siehe Bericht zur Umsetzung der EBV auf Seite 7) unter ihren Mitgliedsunternehmen zeigt, dass das Ziel der EBV bisher nicht erreicht wurde. Nur 5 % der Befragten (156 Firmen) sagten, dass seither mehr Bauschutt- und Bodenaushub recycelt werde, 52 % sahen keine Veränderung und 42 % der Betriebe erklärten, dass weniger für die Wiederverwertung aufgearbeitet werde als zuvor.
Generell monieren die befragten Unternehmen große Unsicherheiten bei der Umsetzung der Anforderungen in der Praxis, erhöhte Kosten sowie einen hohen bürokratischen Aufwand. Insbesondere die umfangreichen Prüf- und Dokumentationspflichten des Verwenders, die Haftungsfrage und Risikoverlagerung führen dazu, dass Ersatzbaustoffe nicht ausgeschrieben und stattdessen Primärbaustoffe genutzt werden.
Grafik: Initiative Kreislaufwirtschaft Bau
Strenge Anforderungen an die Unternehmen
Die strengeren Anforderungen beim Trennen, Lagern, der Aufbereitung und Verwertung von mineralischen Ersatzbaustoffen stellen die Unternehmen vor große Herausforderungen und führen zu großen Unsicherheiten, was überhaupt noch möglich ist.
Trennen
Seit der Einführung der EBV müssen Abfälle bei Rückbaumaßnahmen möglichst sortenrein gesammelt und entsorgt werden. Dies bedeutet, dass Materialien wie Beton, Asphalt und Boden getrennt voneinander aufbereitet werden müssen, um eine höhere Qualität der Recyclingbaustoffe zu gewährleisten. In der Theorie finden diese Trennarbeiten direkt auf der (Groß-) Baustelle statt, wo spezialisierte Maschinen und Anlagen zum Einsatz kommen.
Hierbei sind sowohl Bauunternehmen als auch spezialisierte Entsorgungsfirmen involviert. In der Praxis können Bauunternehmen bei kleineren Baumaßnahmen im Bestand oft vorab nicht einschätzen, ob Bodenaushub, Straßenaufbruch oder Bauschutt mit schadstoffhaltigen Materialien vermischt ist. Dann müssen sie das fragwürdige Material zeitweilig zwischenlagern (beispielsweise während des Zeitraums der Beprobung bis zum Abtransport) und dafür eine Genehmigung einholen. Weniger aufwendig und praktikabler ist es dann, das Material direkt zur Deponie zu bringen.
Lagern
Bauunternehmen müssen bei der (Zwischen-)Lagerung nun sicherstellen, dass Aushubmaterialien wie Boden, Bauschutt und Betonreste ordnungsgemäß gekennzeichnet, getrennt und dokumentiert werden. Eine regelmäßige Überwachung und Prüfung der Materialien sollen sicherstellen, dass sie den gesetzlichen Anforderungen entsprechen und keine gesundheitsschädlichen Stoffe enthalten. In der Praxis führen die strengen Annahmekriterien allerdings dazu, dass einige Aufbereitungsbetriebe nur noch hochwertiges, sortenreines Material annehmen.
Der Rest fällt dann in die Materialklassen RC-2 oder RC-3, der entsorgt werden muss. Das erklärt, warum mehr Aushubmaterial als zuvor deponiert wird. Doch der Deponieraum ist knapp, die Baubranche befürchtet einen Entsorgungsnotstand, da mehr als die Hälfte (547) der 1.001 Deponien (2022) 2032 das Ende ihrer Betriebsdauer erreicht haben. Bestehende Deponien müssten vergrößert oder neue gebaut werden. Hinzu kommen Kapazitäts-Engpässe der zertifizierten Überwachungsstellen und damit längere Wartezeiten, die zu längeren Lagerungszeiten führen.
Diese Unsicherheiten führen dazu, dass 44 % der befragten Unternehmen denken, dass mehr Bauschutt/Boden deponiert wird als vor Inkrafttreten der Verordnung. Im Umkehrschluss wird auch entsprechend weniger recycelt.
71,4 % der Unternehmen geben zudem an, dass sich die Preise für die Annahme von Bauschutt/Boden nach Inkrafttreten der EBV verteuert haben. Gründe dafür sind u. a. der erhöhte Aufwand für die Güteüberwachung wegen zusätzlicher Materialprüfungen und EDV-Umstellungen, erhöhtes Risiko durch strengere Grenzwerte der EBV, es fehlen noch ausreichend Erfahrungswerte zur Annahmekontrolle von Inputmaterial vs. gewünschtem Outputmaterial, Schulungskosten für das Personal der Annahmestelle, Aufrüstung der technischen Ausstattung der Annahmestellen, Preiszulagen für erhöhten Separierungsaufwand von Fremdstoffanteilen und für zusätzlich erforderliche Lagerflächen sowie die allgemein gestiegenen Energiekosten und die Inflation.
Brechen
Beim Brechen von mineralischen Abfällen wie Beton oder Asphalt müssen die erzeugten Ersatzbaustoffe den Qualitätsanforderungen der EBV entsprechen. Dies beinhaltet die Entfernung von Schadstoffen und die Einhaltung der festgelegten Korngrößenverteilung. Diese Arbeiten sollen in spezialisierten Recyclinganlagen durchgeführt werden, die über die notwendige Technik und Expertise verfügen. Im Bereich Straßenbau fallen allein in Deutschland pro Jahr etwa 3,3 Mio. Tonnen gefährlicher oder teerhaltiger Asphalt an, der entsprechend entsorgt bzw. aufbereitet werden müsste. 2 Mio. Tonnen werden auf Deponien zwischengelagert, 300.000 Tonnen werden in die Niederlande zur Verwertung gebracht.
In Deutschland wurde erst im April 2024 die erste Genehmigung für eine Anlage zur thermischen Aufbereitung von Straßenaufbruch in Bad Harzburg bei Goslar eingereicht. Zwei weitere Anlagen sollen in Baden-Württemberg entstehen. Wann diese Anlagen gebaut und in Betrieb gehen, ist noch nicht bekannt. Es stellt sich die Frage, warum eine entsprechende Verordnung ergeht, ohne vorher eine funktionierende Infrastruktur zu schaffen. Die Genehmigungsverfahren dauern erfahrungsgemäß Jahre.
Einbauen
Der Einbau von Ersatzbaustoffen in technische Bauwerke wie Straßen oder Schienenverkehrswege ist nun bundeseinheitlich geregelt. Die Verordnung gibt vor, dass der Einbau entsprechend den örtlichen hydrogeologischen Gegebenheiten erfolgen muss, um eine Kontamination des Grundwassers zu vermeiden. Dies erfordert eine sorgfältige Planung und Dokumentation der Einbaumaßnahmen, die Bauunternehmen nur mit hohem Aufwand leisten können.
Laut Bericht zur Umsetzung der EBV scheint der Eignungsnachweis (EgN) in der Güteüberwachung die größten Schwierigkeiten zu bereiten. Hier geben knapp über 20 % der Unternehmen Schwierigkeiten an. Insbesondere die Zertifizierungsprozesse führen durch verlängerte Laborzeiten (z. B. Analysen für den EgN dauern oft 3 – 6, teilweise bis zu 8 Wochen) zu Bauverzögerungen Hinzu kommen Engpässe bei der Verfügbarkeit der zertifizierten Überwachungsstellen (RAP Stra Prüfstellen, Fachgebiet D oder Fachgebiet I).
Andreas Pocha, Geschäftsführer Deutscher Abbruchverband e.V., kritisiert in diesem Zusammenhang den ungeklärten Produktstatus als Hemmschuh von MEB für Ausschreibungen: „Es ist dringend erforderlich, einfache, zeitnahe und unbürokratische Regelungen umzusetzen. Insbesondere muss rechtlich verankert werden, dass alle Ersatzbaustoffe der EBV das Abfallende erreichen und einen Produktstatus erlangen können. Denn nur so ist das Ziel der EBV durchsetzbar, eine Marktakzeptanz für die nach EBV güteüberwachten und zertifizierten mineralischen Ersatzbaustoffe gegenüber den derzeit noch bevorzugten Primärbaustoffen zu schaffen."
Felix Pakleppa, Hauptgeschäftsführer Zentralverband Deutsches Baugewerbe, sieht nur eine Chance für die EBV, wenn Bauen mit Recyclingmaterial verpflichtend wird: „Die Ersatzbaustoffverordnung droht krachend zu scheitern. Nach 15 Jahren Anhörungen und Diskussionen ist das ein Offenbarungseid. Eine echte Kreislaufwirtschaft ist ohne den Produktstatus aller mineralischen Ersatzbaustoffe schlicht nicht möglich. Länder und Kommunen müssen Farbe bekennen und sich zum Bauen mit Recyclingmaterial verpflichten. Nur so können wir langfristig die Marktakzeptanz erhöhen und unsere Abhängigkeit von Primärrohstoffen verringern“.
Dokumentieren
Eine der bedeutendsten Änderungen der EBV ist die umfassende Dokumentationspflicht. Betreiber von Aufbereitungsanlagen, Verwender der Ersatzbaustoffe und Grundstückseigentümer müssen detaillierte Aufzeichnungen über die Herkunft, Zusammensetzung und den Verbleib der Materialien in Form von Prüfzeugnissen bereitstellen. Diese Dokumentation dient der Nachverfolgbarkeit und der Sicherstellung der Einhaltung der gesetzlichen Anzeige- und Aufbewahrungspflichten. Die Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden gestaltet sich allerdings schwierig, wie* Katrin Mees*, Geschäftsführung der Bundesgemeinschaft Recycling-Baustoffe e.V., weiß.
„Die Einführung der EBV hat den Dokumentationsaufwand und die Bürokratie erheblich erhöht. Unternehmen müssen nun immense Zeit- und Kostenressourcen für Analysen aufwenden. Die Zusammenarbeit mit den Behörden stellt sich in vielen Fällen als schwierig dar. Behördenvertreter sind zu oft schlecht informiert und können bei der Umsetzung der EBV-Vorgaben selten helfen. Um die Kreislaufwirtschaft erfolgreich voranzubringen, ist eine gute Kommunikation mit den Behörden dringend erforderlich, damit die Branche handlungsfähig bleibt und nicht durch administrative Hürden ausgebremst wird“.
Auswirkungen auf Kommunen
Kommunen sind in mehrfacher Hinsicht von der Mantelverordnung betroffen. Zum einen müssen sie sicherstellen, dass bei kommunalen Bauprojekten die neuen Vorschriften eingehalten werden. Dies betrifft sowohl die Trennung und Lagerung von Abfällen als auch den Einbau von Ersatzbaustoffen, denn eigentlich sollten sie die Verwendung von MEB fördern. Zum anderen sind sie oft Betreiber von Bauhöfen und erteilen Genehmigungen für Zwischenlager und müssen die strengen Kontrollen und Dokumentationspflichten selber umsetzen oder kontrollieren. Dies erfordert zusätzliche personelle und finanzielle Ressourcen, was in Zeiten des Fachkräftemangels und angespannter Haushalte in den Kommunen kaum zu stemmen ist.
Auswirkungen der Ersatzbaustoffverordnung auf die betroffenen Unternehmen.)
Fazit
Die Einführung der Mantelverordnung hat den Umgang mit mineralischen Abfällen im Tief- und Straßenbau grundlegend verändert. Durch die strengen Regelungen und die umfassende Dokumentationspflicht soll ein höherer Schutz von Böden und Grundwasser erreicht werden. Gleichzeitig soll die Verwertung von Recyclingbaustoffen gefördert werden, was einen wichtigen Beitrag zur Kreislaufwirtschaft leisten soll. Was in der Theorie toll klingt, scheitert aber in der Praxis. Nach Ansicht von Dr. Harald Freise, stellvertretender Hauptgeschäftsführer des Bauindustrieverbands Niedersachsen-Bremen e. V., hat die Ersatzbaustoffverordnung ihr Ziel verfehlt: „Der regulatorische Flickenteppich, der durch die EBV eigentlich beseitigt werden sollte, wird dadurch eher noch vergrößert. Es kann bezweifelt werden, ob damit das Ziel einer Steigerung der Recycling- Quoten erreicht werden kann. Vielfach wird befürchtet, dass eher das Gegenteil eintreten wird, nämlich eine verstärkte Deponierung eigentlich verwertbarer mineralischer Bauabfälle“ (Deutsches Architektenblatt 04.2024).
Tim-Oliver Müller, Hauptgeschäftsführer des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie, stellt der EBV ein verheerendes Zeugnis aus: „Deutschland hat es wieder einmal geschafft: Statt für mehr Kreislaufwirtschaft am Bau zu sorgen, wird ein Jahr nach Inkrafttreten der Ersatzbaustoffverordnung weniger recycelt, mehr Rohstoffe auf die Deponie gefahren und die Kosten haben sich für alle erhöht. In der Privatwirtschaft würde ein solches System sofort beerdigt, bei der Bundesregierung kann nur die ewige Hoffnung auf Besserung trösten. Anstatt langwieriger Prozesse und noch mehr Bürokratie muss endlich der Produktstatus für Recyclingmaterialien aller drei Güteklassen kommen und der kategorische Ausschluss von Ersatzbaustoffen in öffentlichen Ausschreibungen fallen. Schließlich muss es das Ziel sein, mehr Rohstoffe im Kreislauf zu behalten.“
Die EBV macht daher nur Sinn, wenn die geforderten Anpassungen an die Realität zeitnah erfolgen. Kernpunkte der Verbesserungen sind eine Einführung des Produktstatus für mineralische Ersatzbaustoffe, die Förderung der Marktakzeptanz von Recyclingmaterial durch deren verpflichtende Verwendung bei Ausschreibungen, aber auch die Verringerung des Dokumentations- und Bürokratieaufwands für Hersteller und Verwender sowie der infrastrukturelle Ausbau der Analysekapazitäten und mit Anlagen für eine thermische Verwertung.
